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黨的十九大報(bào)告明確提出“推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”的方針，這與中共中央、國務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》里提出的“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)”的方針相比，將“國有企業(yè)”改為“國有資本”，只有兩字之差，但其意義非凡：“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的主體不再是作為公有制實(shí)現(xiàn)形式的國有企業(yè)，而是落實(shí)到作為公有制實(shí)體的國有資本上來，這就為混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)改革釋放出巨大的改革空間。這是對于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于從資本主義社會向共產(chǎn)主義社會過渡時(shí)期的公有制體制及其實(shí)現(xiàn)方式理論的重大發(fā)展。
從做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)到做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的轉(zhuǎn)變，具體來說，包含三個(gè)方面：一是從監(jiān)管目標(biāo)上來說，國資委對于國企的監(jiān)管，要從管企業(yè)轉(zhuǎn)變到管資本上來；二是從監(jiān)管體制上說，就要建立與落實(shí)國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制，將國家代表全體人民對于國有資本的控制方式與市場機(jī)制結(jié)合起來，同時(shí)也將國有資本的控制力和影響力擴(kuò)展到社會經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，而不光是以前那種國家對國企為主的控制力和影響力；三是從公司治理結(jié)構(gòu)上講，對于運(yùn)行層面的國企來說，就有可能終止目前還實(shí)施的國資委與國企之間兩級的委托-代理關(guān)系，讓國資委不再成為國有控股的上市企業(yè)的直接委托人，而讓國有控股上市企業(yè)建立相對獨(dú)立的委托-代理治理結(jié)構(gòu)，這會大大改善國有上市企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)效率，從而改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)的資源配置效率。這三個(gè)轉(zhuǎn)變，會從總體上將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用兩個(gè)方面有機(jī)地結(jié)合起來，是下一步中國經(jīng)濟(jì)改革和新時(shí)代社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心環(huán)節(jié)。
生產(chǎn)資料全民所有制、國資與國企之間的關(guān)系
國企與國資之間究竟是什么關(guān)系？應(yīng)該是形式與內(nèi)容、特殊與一般的關(guān)系。社會主義國企是社會主義國家資本控制的一種企業(yè)經(jīng)營形式，國資與國企之間的關(guān)系是生產(chǎn)資料全民所有制與其實(shí)現(xiàn)形式之間的關(guān)系在現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)里的具體體現(xiàn)。這本是十分清楚的，是不成問題的。如孤立地看國企，從國企本身的角度來談國企改革，那么，講國企在一些領(lǐng)域里要做強(qiáng)做優(yōu)做大也是正確的。但是，作為執(zhí)政的共產(chǎn)黨的總方針，在堅(jiān)持發(fā)展作為社會主義基礎(chǔ)的公有經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要大力支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么，放在混合經(jīng)濟(jì)的大格局里，國企就會有進(jìn)有退，在有的地方需要做強(qiáng)，在有的地方則需要淡出；有的產(chǎn)業(yè)國企需要一股獨(dú)大，而在另一些產(chǎn)業(yè)里，國企可能會轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本結(jié)構(gòu)多元化的混合企業(yè)、甚至國資不再是控股資本的企業(yè)，也就是說，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域不一定要做大。但是，作為生產(chǎn)資料公有制在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的國家資本，則其控制力不僅體現(xiàn)在對國企的控制上，還會表現(xiàn)為其對非公經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和影響力上面，國資應(yīng)該做強(qiáng)做優(yōu)做大，這在現(xiàn)階段社會主義經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該是一貫的，因?yàn)?，做?qiáng)做優(yōu)做大國資，實(shí)質(zhì)就是做強(qiáng)做優(yōu)做大生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟(jì)。國資作為生產(chǎn)資料公有制只是一種所有權(quán)歸屬，它不同于企業(yè)經(jīng)營方式，不同于企業(yè)組織形式。強(qiáng)調(diào)國家資本的控制，即強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料全民所有制的歸屬，而適當(dāng)?shù)瘒覍ζ髽I(yè)組織形式的控制，讓企業(yè)組織形式適應(yīng)市場方式，這會有利于國資的做優(yōu)，即提高國資的資源配置的效率，反過來就會讓國資更加強(qiáng)大。做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國資，核心是“做優(yōu)”。優(yōu)化了，會有利于國資的強(qiáng)與大；反過來，沒有國資的優(yōu)化而講其強(qiáng)與大，可能會不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的資源配置。
在馬克思、恩格斯一生的全部著作里，凡是涉及未來社會的設(shè)想，“生產(chǎn)資料的全社會所有”是自始至終堅(jiān)持的基本原則。關(guān)于生產(chǎn)資料公有制，他們有時(shí)稱為是“國有”，有時(shí)稱為是“社會所有”。這絕不是馬恩對于同一種經(jīng)濟(jì)體制隨便叫的不同稱呼，而是與他們對于從資本主義向共產(chǎn)主義社會過渡的不同發(fā)展階段劃分有著內(nèi)在聯(lián)系。馬克思與恩格斯在講有國企時(shí)，是決不會講到自由聯(lián)合體的；當(dāng)他們講到自由聯(lián)合體時(shí)，也是決不會講存在國企的。
在《共產(chǎn)黨宣言》里，馬克思與恩格斯寫道，“無產(chǎn)階級運(yùn)用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產(chǎn)階級所有的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國家手里”。注意，這里，馬恩是主張把“全部資本”和“一切生產(chǎn)工具”都集中在無產(chǎn)階級國家手里，這就是生產(chǎn)資料國有制，而且生產(chǎn)資料國有制就是國家資本，因?yàn)轳R恩講了要把全部資本集中在國家手里。這個(gè)論斷，與我們今天講的生產(chǎn)資料國有制和國家資本的體制是一致的。在另一方面，在實(shí)行生產(chǎn)資料的國家所有制的10大實(shí)踐措施中，馬恩在第5條指出建立“擁有國家資本獨(dú)享壟斷權(quán)的國家銀行”，在第6條主張“把全部運(yùn)輸業(yè)集中在國家手里”，在第7條指出在大農(nóng)業(yè)墾荒和改良土壤實(shí)踐中“增加國營工廠和生產(chǎn)工具數(shù)量”。這就是說，至少在實(shí)行生產(chǎn)資料國有和國家資本的制度中，至少在銀行業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和墾荒的大農(nóng)業(yè)這樣幾個(gè)產(chǎn)業(yè)里，馬克思和恩格斯是主張實(shí)行國有企業(yè)的組織形式的。
但是，在同一本《共產(chǎn)黨宣言》里，就在緊接著上面所引生產(chǎn)資料國有制與國企的論述之后，馬克思與恩格斯關(guān)于共產(chǎn)主義社會的經(jīng)濟(jì)制度是這樣寫的：“在發(fā)展進(jìn)程中，當(dāng)階級的差別已經(jīng)消滅和全部生產(chǎn)集中在由各個(gè)成員組成的一個(gè)團(tuán)體手里的時(shí)候，公眾的權(quán)利就失去自己的政治性質(zhì)……將是一個(gè)以各個(gè)人自由發(fā)展為一切人自由發(fā)展的條件的聯(lián)合體?！边@里指的是共產(chǎn)主義社會，共產(chǎn)主義社會是沒有國家的，公眾的政治權(quán)利已經(jīng)失去政治性質(zhì)，但是生產(chǎn)資料還是屬于由各個(gè)成員組成的團(tuán)體手里，因?yàn)槿可a(chǎn)集中在這個(gè)團(tuán)體手中。生產(chǎn)的組織形式是自由聯(lián)合體。這里既沒有生產(chǎn)資料的國家所有制和國資，也沒有國有企業(yè)。
過去許多人都認(rèn)為這段話是馬恩關(guān)于共產(chǎn)主義高級階段的設(shè)想，其實(shí)，馬克思和恩格斯在1848年寫作《共產(chǎn)黨宣言》時(shí)，還沒有區(qū)分共產(chǎn)主義的第一階段（社會主義社會）與第二階段（共產(chǎn)主義社會）。因此，從邏輯上說，關(guān)于自由人聯(lián)合體的生產(chǎn)資料公有制與生產(chǎn)組織形式應(yīng)該既屬于社會主義社會，又屬于共產(chǎn)主義高級階段。這就意味著，在馬克思和恩格斯所設(shè)想的社會主義社會里，是既沒有國資的，也沒有國有企業(yè)的。
我的這個(gè)觀點(diǎn)，可以在1875年馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》里找到根據(jù)。馬克思在這本書里，區(qū)分了共產(chǎn)主義社會的初級階段和高級階段，并且指出，這兩個(gè)階段在生產(chǎn)資料所有制上是一樣的，都是“一個(gè)集體的、以共同占有生產(chǎn)資料為基礎(chǔ)的社會”，馬克思還特地指出，這里所說的共產(chǎn)主義社會是指其初級階段，在個(gè)人消費(fèi)品分配上仍然通行等價(jià)勞動相交換的原則。但是，馬克思在這里明確說生產(chǎn)資料是集體共同占有，他就是不講這個(gè)社會的所有制還是國家所有制，更沒有說以國有企業(yè)方式來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同占有。
馬克思特地強(qiáng)調(diào)，在這個(gè)社會主義社會里，勞動者的消費(fèi)品分配不能實(shí)行“不折不扣”的勞動所得，但是“生產(chǎn)條件是勞動者自己的集體的財(cái)產(chǎn)”。由此可見，馬克思所說的生產(chǎn)資料集體占有是指包括社會主義社會的共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)的。
認(rèn)為社會主義社會存在國家，在社會主義社會生產(chǎn)資料要采用國家占有方式，并且要以國有企業(yè)的方式來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的全民所有制，這是列寧和后來斯大林時(shí)期的蘇聯(lián)模式的理論與政策主張。列寧在《國家與革命》里明確說，在共產(chǎn)主義社會的第一階段即社會主義社會，“還需要有國家在保衛(wèi)生產(chǎn)資料公有制的同時(shí)來保衛(wèi)勞動的平等和產(chǎn)品分配的平等”。這樣，就認(rèn)為社會主義社會還得有國家。其進(jìn)一步的邏輯是，在整個(gè)社會主義社會里，生產(chǎn)資料公有制可能還得以國有制的方式實(shí)現(xiàn)，從而，國有企業(yè)也會作為國有制的形式而一直存在、發(fā)展下去。因此，將國企制度成為社會主義經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式，這是從列寧開始的。
做強(qiáng)做優(yōu)做大國資與國有企業(yè)改革
經(jīng)過多年的曲折探索，中國共產(chǎn)黨于20世紀(jì)80年代提出我們所處的社會仍然是社會主義初級階段。因此，我們的生產(chǎn)資料公有制還得采取國家所有的方式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們所有的生產(chǎn)資料就表現(xiàn)為國家資本形式，所以我們還要做強(qiáng)做優(yōu)做大國資。
馬克思講過，土地所有權(quán)就是障礙，其作用就是限制投資。我們從中國特色社會主義實(shí)踐里也體會到，所有權(quán)的作用的確是排除，如生產(chǎn)資料國有制，其從本質(zhì)上就是排除一切非國有的經(jīng)濟(jì)單位對它進(jìn)行投資。但是，另一方面，馬克思、恩格斯又強(qiáng)調(diào)，就是在生產(chǎn)資料國有制下，生產(chǎn)資料也應(yīng)該成為是為每一個(gè)社會成員謀福利的工具。這種生產(chǎn)資料國有制所具有的排斥個(gè)人投資的性質(zhì)，與生產(chǎn)資料公有制內(nèi)涵所要求的為全體社會成員謀福利的要求之間的矛盾，如何得以解決？其主要的解決途徑，就是要在共有的或者國有的生產(chǎn)資料所有制度下引入市場機(jī)制，來盤活社會公共的生產(chǎn)資料與國有資本。
我國從20世紀(jì)80年代開始，對國有企業(yè)改革大體經(jīng)歷了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離的承包制、90年代讓部分國有企業(yè)上市的股份制，和進(jìn)入新世紀(jì)以來建立國資委領(lǐng)導(dǎo)下的國資與國企適當(dāng)分離、建立國資委與國有企業(yè)之間二級的委托-代理關(guān)系等幾個(gè)階段，讓國企一步一步走向市場、提高效率。黨的十九大提出“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”，這個(gè)方針在已有的國企改革的基礎(chǔ)上，涵蓋了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，在國資委與國企之間建立國有資本投資運(yùn)營公司，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容。這對于下階段的國企改革來說，至少具有四方面的重大意義：
第一，在國資委與國企之間建立國有資本投資運(yùn)營公司，專司國有資本的市場投資與市場運(yùn)營，這不僅是將國資管理的職能從國資委分解到國資投資運(yùn)營公司，而且在職能內(nèi)涵上會發(fā)生從行政管理到市場經(jīng)營的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。我們知道，馬克思和恩格斯非常重視資本市場的發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和未來社會形態(tài)的決定作用。恩格斯在1891年7月1日寫給康·施米特的信中說：“向共產(chǎn)主義社會的過渡階段——還需要認(rèn)真考慮……這是目前存在的所有問題中最難解決的一個(gè)，因?yàn)榍闆r在不斷地變化。例如，隨著每一個(gè)新托拉斯的出現(xiàn)，情況都要有所改變；每隔十年，進(jìn)攻的目標(biāo)也會全然不同?！边@就是說，資本市場發(fā)展會提供新的資本運(yùn)行模式、新的企業(yè)組織方式，甚至是新的社會過渡形式。最近幾十年來，世界金融市場和資本市場的創(chuàng)新，為我們的國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大提供了巨大空間，我們在國資委與國企之間建立國家資本投資運(yùn)營公司，就是要在國家資本的管理層面上引入市場機(jī)制，在管資本的層面上以公司模式來代替目前的行政管理模式，這本身就是一場深刻的革命。
第二，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制會改變目前國資委與國企之間那種二級的委托-代理關(guān)系。在目前的二級委托-代理關(guān)系里，國資委作為國家出資人是國企直接的委托人。一旦建立國家資本投資運(yùn)營公司，由國家資本投資運(yùn)營公司作為國家資本的投資方擔(dān)當(dāng)國企的出資人，就可能建立國家投資公司與國企之間的委托-代理關(guān)系；同時(shí)，國資委作為國家資本的最終委托人與國資投資公司或運(yùn)營公司之間又會建立新的委托-代理關(guān)系。這樣一來，原來的國資委與國企之間的委托-代理關(guān)系就可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿N模式：一是形成國資委-國家資本投資公司-國企之間三級、甚至多級的委托-代理關(guān)系，降低國資委對于國企決策的直接干預(yù)程度；二是國家資本投資公司與國企之間形成比較直接的委托-代理關(guān)系，國企的董事會組成就主要取決于出資人的資本份額比重，由國家資本投資公司來根據(jù)資本市場變化和人民長遠(yuǎn)利益決定對于國企的投資，通過股權(quán)變化來影響國企公司的決策和行為，也通過國家資本投資公司和運(yùn)營公司的出資人所控制的國企的董事會來影響公司決策；三是在國家投資公司持股較少的國企里，國企就可能變?yōu)榛旌瞎?，國資在股權(quán)里的比重可能不到絕對控股程度，甚至不到相對控股（第一股東）的地步，但是國資還是參股了，還是能夠?qū)τ趪窠?jīng)濟(jì)發(fā)揮國資的影響力。
第三，國資委對于若干關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)部門尤其是社會公益經(jīng)濟(jì)部門的資本管理可能還是要繼續(xù)目前的二級的委托-代理關(guān)系模式。但是在更多的經(jīng)濟(jì)部門里，讓國資投資運(yùn)營公司作為投資方和出資人參與公司治理，就會在相當(dāng)程度上把目前許多國企改造成為混合公司。在這些混合公司里，國家資本可以是繼續(xù)絕對控股的，也可以是相對控股，但混合所有制的改革本身會讓國資和國企在更廣的范圍內(nèi)參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，從而進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)做大國資。中國目前正面臨世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的許多機(jī)會，比如，我們的電力產(chǎn)業(yè)，正面臨配電段和發(fā)電段改革的機(jī)會；我們的鐵路運(yùn)輸業(yè)，需要與物流產(chǎn)業(yè)融合，通過市場化運(yùn)作來提升鐵路運(yùn)輸?shù)目傮w效率；我們的軍工產(chǎn)業(yè)正面臨軍民融合的發(fā)展機(jī)會；我們的石油天然氣產(chǎn)業(yè)，正面臨下游和部分官網(wǎng)放開的改革機(jī)會；我們的民航產(chǎn)業(yè)，正面臨貨運(yùn)轉(zhuǎn)型機(jī)會，需要與物流、快遞產(chǎn)業(yè)銜接；我們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)正面臨“走出去”、“一帶一路”的發(fā)展機(jī)會，等等。這些，都需要電力、鐵路、軍工、石油天然氣產(chǎn)業(yè)、民航產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施與設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)里目前占據(jù)主導(dǎo)地位的國企大力推進(jìn)混合所有制改革，引進(jìn)非公的戰(zhàn)略投資者，將國資做得更優(yōu)。
第四，將國資管理與國企管理適當(dāng)分離后，就加大了國資投資的靈活性和市場導(dǎo)向，這就會淘汰那些低效虧損的“僵尸企業(yè)”，從而引起國資布局和國企布局的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，從總體上有利于國資的優(yōu)化。