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開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn),改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制 央企探索管資本新路
出自:人民日報    更新時間:2018-12-21 13:47:32

  改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司,是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。2014年7月以來,國務(wù)院國資委在10家中央企業(yè)中開展了兩類公司改革試點(diǎn),各地也已改組組建了89家投資、運(yùn)營公司。

  今年7月,《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》(簡稱《實(shí)施意見》)出臺,明確了兩類公司的功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式等。日前召開的全國國有企業(yè)改革座談會也提出,要突出抓好改革授權(quán)經(jīng)營體制,推動國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)取得實(shí)效。

  試點(diǎn)改革效果如何,下一步又該如何深化?記者就此采訪了多家試點(diǎn)央企和業(yè)內(nèi)專家。

  明確定位——從生產(chǎn)經(jīng)營到運(yùn)作資本

  兩類公司要讓國有資本合理流動、優(yōu)化投向,提高其配置和運(yùn)營效率

  目前,大部分央企屬于實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。改組組建的兩類公司與其有何區(qū)別呢?

  “以前,我們是投資控股公司,以實(shí)體產(chǎn)業(yè)為主,項(xiàng)目多集中在重化工業(yè)領(lǐng)域,有些該退的舍不得退、該進(jìn)的不敢進(jìn)。試點(diǎn)以后,目標(biāo)更明確、思想也更解放,就是要按照市場化的原則‘進(jìn)退’‘買賣’?!蓖顿Y公司試點(diǎn)企業(yè)國投公司改革辦副主任尚鳴說,若將實(shí)業(yè)集團(tuán)比作國民經(jīng)濟(jì)的“脊梁”,那么投資公司更像靈活的“雙手”,其使命就是通過市場化專業(yè)化運(yùn)作,優(yōu)化國有資本布局,推動其向經(jīng)濟(jì)“命脈”和民生領(lǐng)域集中。

  優(yōu)化布局,要求投資公司進(jìn)退有序,把國有資本配置到最合理的地方去。

  該退的要主動退。試點(diǎn)之后,國投先后將旗下航運(yùn)業(yè)務(wù)、煤炭板塊劃轉(zhuǎn)、移交給了其他央企。2012年至2016年,通過市場化機(jī)制退出320多個不符合發(fā)展方向的項(xiàng)目。

  該進(jìn)的要積極進(jìn)。國投發(fā)起設(shè)立了國家先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金等,瞄準(zhǔn)重點(diǎn)項(xiàng)目、關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行投資。在新能源領(lǐng)域,先進(jìn)制造基金出資15億元領(lǐng)投寧德時代,帶動了社會資本95億元。作為投資公司試點(diǎn),中國五礦也發(fā)起設(shè)立了五礦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投資基金,首期募資115億元,將新材料、節(jié)能環(huán)保、高端制造等作為主要投資方向,目前首批項(xiàng)目已啟動。

  與投資公司講控制、講引領(lǐng)不同,運(yùn)營公司更加講流動、講調(diào)整。專家表示,過去國有資本流動性較弱,有時就會產(chǎn)生不良和低效無效資產(chǎn),以及企業(yè)債務(wù)高企、經(jīng)營困難等問題,而運(yùn)營公司則為盤活資產(chǎn)、化解風(fēng)險提供了讓資本“閃轉(zhuǎn)騰挪”的操作平臺。

  2016年9月,運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè)中國誠通牽頭設(shè)立了總規(guī)模達(dá)3500億元的中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金(“國調(diào)基金”)。截至今年8月底,國調(diào)基金累計簽約金額787億元,交割金額500億元,超過九成資金投向了國企,助力國航、電建等央企結(jié)構(gòu)調(diào)整,幫助中船重工、中國一重等改革脫困,還參與了中國聯(lián)通等企業(yè)的混改。發(fā)揮基金引導(dǎo)帶動作用的同時,誠通還擔(dān)負(fù)起化解重大風(fēng)險的使命——先后托管中冶紙業(yè)、中國鐵物,創(chuàng)新方式盤活資產(chǎn),解決了共計近600億元的金融債務(wù)問題。

  試點(diǎn)中,兩類公司眉目漸清,《實(shí)施意見》更是對其定位予以明確:與在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)集團(tuán)不同,兩類公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營,而是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺,作用是促進(jìn)國有資本合理流動,優(yōu)化國有資本投向,提高國有資本配置和運(yùn)營效率。

  同時,二者主要目標(biāo)各有側(cè)重——投資公司要服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力,以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主;運(yùn)營公司則要提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報,以財務(wù)性持股為主。未來,中央企業(yè)將主要分為實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營公司這三種類型。

  釋放活力——從管得過細(xì)到放管結(jié)合

  兩類公司以資本為紐帶向下授權(quán)、規(guī)范管理,讓子企業(yè)釋放出更多活力

  定位、功能、目標(biāo)變了,企業(yè)的管控模式也需相應(yīng)改變。實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)以產(chǎn)業(yè)為紐帶,對所屬企業(yè)的管理有時具有行政性色彩;而不管生產(chǎn)經(jīng)營、專事資本運(yùn)作的兩類公司則要以資本為紐帶,以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理。

  “過去,國投決策權(quán)多集中在總部,對子公司管得過多過細(xì),有時一個投資項(xiàng)目的流程得走一個月,以致錯過最佳投資契機(jī)。今后我們要投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),總部不可能對那么多新產(chǎn)業(yè)事必躬親,最好的辦法就是向下授權(quán),讓聽得見‘炮聲’的人沖在第一線。”尚鳴告訴記者,為此國投將子公司分為充分授權(quán)、部分授權(quán)、優(yōu)化管理三類進(jìn)行分類授權(quán)。

  在國投電力、國投高新兩家子企業(yè),國投實(shí)施了“充分授權(quán)”,除個別事項(xiàng)外,將投資決策、自主經(jīng)營、選人用人、薪酬分配等70多個事項(xiàng)“應(yīng)放全放”。國投電力董事長胡剛表示,“現(xiàn)在,我們的責(zé)任重了,依賴心理也弱了,決策速度大幅提升,多年沒有進(jìn)展的海外業(yè)務(wù)也取得了突破。”

  “管資本的關(guān)鍵,是要把運(yùn)營公司與所出資企業(yè)的權(quán)利邊界劃得更清楚一些?!敝袊\通董事長馬正武表示,誠通對所出資企業(yè)取消了上下級管理關(guān)系,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動,“要更關(guān)注整體表現(xiàn)和股東回報,而非具體經(jīng)營細(xì)節(jié),讓所出資企業(yè)更具活力?!闭\通還探索實(shí)施了“負(fù)面清單”管理,鼓勵所出資企業(yè)探索員工持股、落實(shí)董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)理人等改革。

  試點(diǎn)中,不少企業(yè)按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則界定總部與子公司的權(quán)責(zé)界限,推動投資運(yùn)營權(quán)利上移、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營職能下沉,讓子企業(yè)真正成為獨(dú)立市場主體、釋放出更多活力。在中國五礦,總部一級職能管理部門被壓縮為14個,重點(diǎn)管戰(zhàn)略、干部、回報、監(jiān)督、黨建,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營管理決策。

  該放的要有序放開,該管的也要科學(xué)管好。根據(jù)《實(shí)施意見》,兩類公司要對所出資企業(yè)行使股東權(quán)利,以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責(zé),以參加股東會議、審核需由股東決定的事項(xiàng)、發(fā)送《管理建議函》或《風(fēng)險提示函》、保障知情權(quán)、股東審計等方式履行積極有限的股東職責(zé),以求授權(quán)之后“活而不亂”。國投也同步推行了股權(quán)董事制度,總部派出董事由兼職改為專職,做實(shí)子公司董事會,確??偛繖?quán)限“放得下”,二級公司“接得住”“行得穩(wěn)”。

  改革攻堅(jiān)——從管企業(yè)到管資本

  科學(xué)界定國資監(jiān)管邊界,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營

  開展兩類公司試點(diǎn)的初衷,是為了激發(fā)試點(diǎn)企業(yè)的活力,也是為了提升國有資本的效率,但更重要的,還是為授權(quán)經(jīng)營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來,我國基本建立了國有資產(chǎn)出資人代表制度,保值增值責(zé)任初步得到落實(shí)。但是,現(xiàn)行國資管理體制中政企不分、政資不分的問題依然存在,國資監(jiān)管還有越位、缺位、錯位的現(xiàn)象。對此,新一輪國企改革提出“以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變”,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,科學(xué)界定國資監(jiān)管的邊界,通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營。這項(xiàng)改革的重要載體就是構(gòu)建國有資本投資、運(yùn)營主體,即改組組建兩類公司。

  中國人民大學(xué)國企研究中心研究員李錦認(rèn)為,今后,國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導(dǎo),規(guī)避政府對市場主體的直接干預(yù),促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營。

  兩類公司的引入,改變了原有的國資監(jiān)管框架。根據(jù)《實(shí)施意見》,兩類公司可采取兩種模式,或由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予其出資人職責(zé),或由政府直接授予。按此方案,未來國有資本將以資本為紐帶,形成權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條:第一層是政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu),第二層是在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司,即兩類公司,第三層則是所持股企業(yè)。

  要讓新框架真正發(fā)揮實(shí)效,則需更明確地界定三者間的權(quán)責(zé)邊界。在授權(quán)鏈條上,兩類公司向子企業(yè)授權(quán)的前提是自己手中有相應(yīng)的權(quán)利,而這些權(quán)利歸根到底又來自國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)?!拔覀冊诨鸸芾砉鹃_展了員工持股改革,對現(xiàn)行國資監(jiān)管體制有所突破,但國資委允許、支持我們先行先試?!鄙续Q表示,正是有了國資委的授權(quán),國投基金公司的運(yùn)作方式才能和市場基本接軌,管理也才能更科學(xué)更規(guī)范。

  正因如此,國資委對試點(diǎn)央企的授權(quán)力度很大程度上決定著試點(diǎn)的成效。近年來,作為國有資產(chǎn)出資人代表,國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。2017年,國資委精簡了43項(xiàng)國資監(jiān)管事項(xiàng),其中取消26項(xiàng)、下放9項(xiàng)、授權(quán)8項(xiàng),今年又調(diào)整了工資總額報備制度等重大事項(xiàng)管理權(quán)。根據(jù)今年《政府工作報告》,我國還將“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”。在李錦看來,監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單的確定,將使監(jiān)管邊界更加清晰,使監(jiān)管者把更多精力放到管資本上來。

  目前,國企改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū),兩類公司試點(diǎn)也將不斷深化。“國資委正在結(jié)合實(shí)際完善方案,研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點(diǎn)?!眹Y委副主任翁杰明表示,國資委將圍繞企業(yè)核心功能,在發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)主業(yè)、用人分配及股權(quán)激勵等方面賦予試點(diǎn)企業(yè)更多自主權(quán),同時將著力強(qiáng)化事中事后管理,實(shí)現(xiàn)放活與管好的有機(jī)統(tǒng)一。